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户籍改革背后的利益博弈
作者:袁国女    时间:2009-01-07

  多年来,户籍改革始终牵动着国人的心。近日,中央政策研究室社会局有关负责人在参加“社会建设与管理体制改革”论坛时透露,户籍改革将逐步取消农村户口,按居住地登记户籍。在改革开放30年、户籍制度确立50年的今天,改革的号角再次吹响,备受各界关注。现代户籍制度为何成为社会发展的藩篱?城市、农民是否已经做好迎接改革的充分准备?户籍改革背后又是一场怎么样的利益博弈?本报采访了相关学者,对此详加解析。

  户籍制度逐渐成为藩篱

  1958年,中国户籍制度的确立与当时的社会现实需要分不开,同时也有一定的历史原因。中国人民大学社会与人口学院副教授陆益龙告诉记者,中华人民共和国成立初期,工业建设被放在了非常重要的地位,但是,国民生产一穷二白,基础薄弱,当时国家需要把大量的农民尽量地巩固在土地上支援工业,农民也为此做出了一定的牺牲。借鉴中国历代延续的城乡分野的户籍管理和解放军实行的配给制度,在那个交通、信息不发达的时代,户籍制度成为一个了解宏观状况的有效手段和管理方式,对社会管理发挥了基础性效用。

  随着社会的发展,中国的户籍逐步承载四个方面的功能:一是信息功能;二是身份证明功能,不仅区分农业和非农业户口,还做了区域的区分;三是资源分配的依据,中国很多资源分配与户籍身份紧密结合;四是社会控制功能,有利于了解人口流向、维护社会治安。

  陆益龙不无担忧地告诉记者,目前中国户籍的信息功能和社会控制功能出现了弱化,人口大量流动,户籍却无法显示其确切的信息,而户口买卖等行为的出现,也出现了证件重号、信息虚假等现象。而相反,户籍的另外两方面的功能却在被进一步强化。但是强调户籍身份,却与市场经济强调的公平原则格格不入。市场经济的最大特点是流动的、开放的,它要求市场的主体是平等的,户籍身份一定程度上使城市、农村的这种不平等制度合法化。户籍制度逐渐成为社会发展的藩篱。一个开放的、相对公平的社会应当不断弱化先赋因素的作用。

  农民土地承包权仍需保留

  由于金融危机,农民工群体首当其冲遭遇了强大的失业冲击。陆益龙认为,由于他们仍然被排除在城市体制之外,他们只能返乡,而这个体制也就是“户籍制度”。城乡户籍上的差别,导致农民工在城市社会得不到太多的认可,他们无法分享城镇资源和公共物品,没有可供他们长远可持续发展的制度,比如城市没有将他们纳入失业保险、最低生活保障等福利里面,由于不断流动,也导致就业培训缺位等。

  这种漂泊不定的群体的存在,将对社会稳定产生很大的影响。因此,取消农村户口,按居住地登记户籍,将让农民享有平等的待遇,将大大增加农民工的幸福指数,对城市经济的长期持续发展大有裨益。这无疑是一个巨大的进步。据悉,目前已有河北、辽宁等13个省、自治区、直辖市相继出台了以取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施。

  但是,我们意外地发现,面对曾经梦寐以求的城市户口,很多农民并没有表现出多大的热情。“这是因为某些地方上的政策具有一定的欺骗性,”陆益龙指出,“很多人对当年的农转非政策仍记忆犹新,农民花了大量金钱换来的城市户口,却得不到任何实惠。”而现在,某些地区鼓励农民以土地承包经营权置换居民养老保险、以宅基地置换城镇住房,这就意味着农民将失去命根子——土地。面对这笔交易,农民还是不敢冒险。因此,陆益龙建议,户籍改革中还应保留农民的土地承包权,可以采用农民自愿的方式,也可以暂时不考虑土地和户籍的关系,并逐渐地把两者分离开来。户口登记应该是非常中性化的,只是信息的记录。

  户籍改革不会对城市造成压力

  一旦户籍制度完全放开,农民会全部涌入城市吗?城市是否又将难以承受?这些担心一直困扰户籍改革。

  中国经济要腾飞,必须有新一轮的城市化,扫除城市化的户籍藩篱势在必行。但是我们为何害怕城市化,陆益龙认为,归根到底是城乡分隔的理念没有改变。城市居民是这一制度的既得利益者,是受到这一制度保护的利益群体。因此,他们并不希望清楚户口身份边界。即便在当前市场转轨过程中,一些资源配置的原则已经与户口身份发生分离,但是,户口身份的边界仍能帮助他们缓解市场竞争的压力,让他们在市场竞争中得到一定保护。此外,地方政府为了减少其管理成本、减轻自身责任,会有意无意地限制外来流动人口,或是尽量推卸对外来人口的管理责任,于是,他们会运用户籍管理作为其施政的依据。

  但是,我们发现城市发展已经越来越离不开广大农民工群体。陆益龙指出,目前户籍在控制人口迁移的作用已经越来越弱化。仅以北京为例,虽然户籍制度管理严格,但是该进来的都还是进来了,大量的流动人口涌入北京。城市管理并不一定只有户籍一种手段,城市应该从管理、规划等方面谋求发展,而不是通过户籍制度来缓解压力。

  一直以来我们对户籍改革带给城市压力的担心,主要来自于户籍背后的社会福利分配。陆益龙认为,户籍改革应当与它们背后的社会福利制度逐渐剥离开来,可根据居住地点、居住时间、家庭情况、职业等来分配,社会管理手段应该多元化,而并不是仅依靠户籍,如新《劳动合同法》中就对农民工的社会保障作了相应的规定。当然,社会福利、社会保障制度的改革非常复杂,但我们可以逐步实现。世界上很多国家在人口流动方面都做得很好,美国的纽约、日本的东京等国际大都市也并没有因为人口流动而导致城市无法承受,中国也可以适当借鉴。

 
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