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胡澎:日本社会治理的新走向
作者:胡 澎    时间:2014-12-27 07:44

(载《国家治理》周刊2014年第23期)

第二次世界大战后,日本经济在较短时期内取得了飞速发展,但同时也付出了惨重的代价,引发了一系列新的问题和挑战。面对严峻的社会形势,日本政府逐步放宽了对于民间组织的管理,并致力于探索新型的官民关系,推进了社会治理方式的创新。

日本发展进程中的社会问题

二战结束后,日本从战争废墟中急速崛起。1956-1973年,日本实际国民生产总值每年平均增长10%以上。1968年,日本的经济规模跃居全球第二,成为仅次于美国的世界经济大国。20世纪70年代,日本进入经济稳定增长期。这一时期的日本已经在一定程度上实现基本富裕,国民收入持续增加,财富差距逐渐缩小,城市居民生活安定,被称为“新中间阶层”的中产阶级获得空前成长,国民满足感大大增强,有“一亿总中流”之说。

然而,日本发展经济背后付出的代价也不容忽视。在经济高速增长期,日本走的是一条产业优先、以政治手段保证经济发展的道路。这种以牺牲环境为代价的经济增长模式产生的公害问题,严重损害了市民的身体健康。高速道路、新干线、国际机场、发电厂等基础设施建设带来了一些负面效应,大城市人口过密以及大量生产、大量消费的生活方式带来了环境、交通、垃圾处理、水污染等与市民生活息息相关的社会问题。20世纪70年代,日本政府出台了“日本列岛改造计划”,在大规模开发浪潮下一批新兴产业城市诞生。与此同时,不少历史建筑物、历史街区被拆毁或濒临拆毁,一些城镇和社区缺乏个性,地区文化独特性逐渐消失,引起了当地居民的忧虑并极力抗议。

80年代,针对日本政治腐败、贪污、浪费公款、信息不公开、金权政治、密室政治等现实问题,市民要求扩大政治参与。要求信息公开的运动在全国范围内展开。泡沫经济崩溃后,日本经济一直未能走出低谷。1995年的阪神大地震和奥姆真理教沙林毒气事件,令日本安全神话破灭,日本社会治理处于历史性转折期。2011311日,日本东北沿岸突发9.0级大地震,强震、海啸与次生的核电危机灾难叠加,使日本面临着二战后最为严峻的历史考验。

自上世纪90年代以来,日本社会还面临着诸多严峻的新问题,如:少子老龄化程度日趋加深,老年人的养老保障得不到满足;终身雇佣制面临崩溃,契约社员、派遣社员增加;劳动环境恶化;失业率增高;贫富差距扩大;年轻人流向大城市导致地方社会缺少活力,等等。这些社会问题引起了国民的普遍关注。

放宽对民间组织的管理

1995年阪神大地震之前,日本政府对民间组织的态度比较谨慎。阪神大地震后,日本各地市民团体、志愿者在灾后救援工作中发挥了积极作用,使政府认识到了民间组织的正面作用。1998年出台的《特定非营利活动促进法》降低了非营利组织成立的门槛,使众多促进社会进步和发展的非政府组织、非营利组织较容易获得合法身份。之后,非营利组织数量大规模增长,涉及环境保护、反对战争、妇女权益、社会福利、城市改造、社区建设、国际奉献、灾害救助、文化教育等众多领域。

非营利组织在社区开展了多种多样富有创造性的活动,不仅满足了人们的需要,还密切了邻里关系,促进了人们情感交流,给地方社会带来了活力。一些非营利组织针对有育儿负担的双职工家庭,在社区设立育儿沙龙,提供图书借阅和育儿咨询服务。一些非营利组织利用学校放学后的教室、校园以及既有公共设施、民间设施,招募一些热心公益事业的社区居民作为志愿者,在课余和周末为那些双亲上班的中小学生开展各种活动,极大减轻了父母的负担。针对日益严峻的老龄化问题,一些非营利组织开展了细致入微的服务。如:为身体不好的独居老人开办送餐业务;派遣社区志愿者陪独居老人聊天;针对护理困难的家庭开设“托老所”。这些服务既满足了居民日常生活的需要,也缓解了政府公共服务提供不足的困境。

除了在立法上对非营利组织进行支持,日本政府还在资金、税收、场地、人员指导等方面鼓励其发展。如:针对一些从事国际交流和国际援助的非政府组织,外务省导入了“非政府组织(NGO)事业补助金制度”,当日本NGO在发展中国家实施官方开发援助(ODA)遇到困难时,政府给予了大力支持,在应对老龄化对策上,政府采取购买服务的方式,鼓励非营利组织设立托老所、养老院、社区福利中心等。

建立政府、民众、非营利组织之间的新型合作互补关系

泡沫经济崩溃后,日本历届政府均提出了结构改革的方案与具体措施,主要内容之一是建立市场机制作用下的公共部门管理,大幅度削减政府在经济发展中的功能和作用。实践证明,只依赖行政一元化的服务,不能满足居民日常生活多方面的需要。

目前,日本政府和民间已达成了这样一种共识:政府与民众不是管理与被管理的关系,而要用治理代替管理,由管理向治理、自治过渡,走一条社会公共治理的道路,走一条由大政府向小政府转变的道路。

首先,依靠民间组织了解民众需求。民间组织内部汇聚了各类社会边缘群体以及居民个体,代表了不同市民群体的利益和要求。政府与民众借助民间组织的平台,进行沟通和协调。大多数非营利组织经常进行调查、研究,提供分析和专门知识,并及时把对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达政府,向政府提案并监督政策的实施。这种对政策决定过程与政策内容予以批判性地监督,对政府的行为也构成了有力的制约。

其次,提倡“新公共”,建立政府、民众、非营利组织之间的新型合作互补关系。上世纪90年代以来,日本中央集权的官民型社会已经开始变革,政府和民间都在探讨一种政府与市民相互合作与协调的新模式。2010 年,日本政府发表《新公共宣言》,指出要建设人与人、地区与地区之间的纽带,建设一个合作、富有活力的社会,特别是在教育、幼儿保育、社区营造、防止犯罪、防灾、医疗福祉等与地区相关的领域吸收民众的参与。

近年来,政府、行政、非营利组织、市民团体、社区居民之间正在形成一种新型互助、互动关系,它们之间既不是对立的,也不是完全相互依赖的。政府既是管理者,又是被监督者。政府通常负责制定规划、提供经费支持及进行审计监督,具体事项交给非营利组织等民间团体来负责和运营。

扩大公民表达、疏通利益诉求渠道

战后很长时间,日本社会运动一直持续不断。在20世纪60年代日本经济高速增长期,各种社会矛盾激化,不同利益群体对立严重。劳动运动、政治运动、学生运动在全国展开,如火如荼的安保运动更是给这一时期的社会运动打上了鲜明的时代烙印。70年代以后,日本的社会运动由政治领域逐渐转到生活领域,消费者运动、反公害运动、生活者运动等“新社会运动”成为社会运动的主流。这些运动的目标虽不尽相同,但参与者都希望改变生活现状,渴望过上一种充实、富裕、安全的生活。在大拆大建、城市快速发展的70年代,日本市民发起了保护家园、保护家乡历史文化遗迹的运动,也诞生了不少市民组织。市民组织在民众和政府之间起到了沟通作用,促使政府在出台城市建设和社区发展的政策中尽可能考虑民众的要求,官民由对立转向合作。80年代以来,针对日本政治中权钱交易、权力过度集中等腐败现象,很多地方要求扩大自治,民众要求扩大民主、要求政府多提供服务、少干预民间活动的呼声日益高涨,信息公开运动、居民投票运动、生活者运动等要求型社会运动开始活跃并逐步兴盛起来。随着经济的发展和民主化进程的推进,随着公民参与渠道的扩大,社会运动由先前那种大规模的、与政府对立、抗议、表达强烈不满的“对抗型”,转为向政府提出要求、希望政府重视并予以改变的“要求型”。

公民的广泛参与是实现社会稳定、和谐的有效手段,是官民共治的社会基础。当今日本,公民参与政治、监督政治、表达利益诉求主要通过三个渠道:第一,通过参与非营利组织来参与政治。政府重视公民以及民间组织的自我管理、自我监督,给公民以充分的自主权,政府仅做技术性指导。第二,当前日本公民社会治理的主要目标是加强居民自治,并为此采取了一系列措施,如让市民参与除共同表决投票方式之外的决策过程、由当地居民来补充完善政府服务、城市内部分权等。第三,近年来,在社区建设和社区发展方面,越来越多地采用一种“社区营造研习会”(workshop)的市民参与方式,参加者自发组织、自由发言、全员参与体验。会场多选在公共礼堂、美术馆、写字楼、工作室、学校教室等。

大力开展公民教育

日本社会较高的文明程度和国民素质,与战后以来日本社会重视公民教育有着密切的关系。其公民教育主要通过以下渠道:

一是遍布日本各地的公民馆。公民馆经常举办以青少年为主要对象的文化补习、定期讲座、展览会、讨论会。

二是包括都道府县图书馆、市町村图书馆在内的各个公立图书馆、妇女中心、展览馆、艺术馆等。

三是学校对学生进行公民教育,“在全体有国籍的人中间确立起共同的价值观”。

四是企业也注重对员工,特别是新员工的培养,培养他们的技能、知识,以及人际交往能力,还对员工进行企业价值观、企业责任、企业作风、企业良心等内容的教育。

  五是市民们通过参与非营利组织的活动提升了自己的公民素质。大多数非营利组织都将吸引广大市民参与作为组织发展目标之一,并且重视对会员和市民的培训。 (作者系中国社会科学院日本研究所社会研究室主任)

 
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