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杨伯江:美国对日政策内在矛盾及地区战略影响
作者:杨伯江    时间:2014-11-25 17:27

 

中国社会科学院日本研究所研究员杨伯江在《日本学刊》2014年第6期发表《美国对日政策内在矛盾及地区战略影响分析》(全文约1.5万字)。

杨伯江认为,近年来美国对日政策的总体趋向,是放手日本摆脱政治约束、在强化军事实力的基础上扮演更重要的安全角色。支持日本“恢复在安全领域的主权权利”以及对中日钓鱼岛争端的表态更具倾向性,是其最新表现。这一政策内含矛盾:它与美国对日总体政策缺乏整合性,与构建中美“新型大国关系”存在结构性、“成长型”冲突,与美国地区战略的其他部分不兼容,与美国对战略整体效果的追求相背离。美国在安全上的“纵日”政策,导致亚太秩序建构失去方向,面临分裂、对立的风险。亚太地区安全中的“日本因素”上浮,安全态势更趋复杂。美国自身也面临战略困境,地区控制力开始受到质疑。

杨伯江在文章中指出,安全领域的合作,历来是美国对日政策的核心。20年来,从民主党克林顿政府以“奈倡议”推动美日同盟“再定义”、结束“漂流”状态,发表《美日安全保障联合宣言》(1996年)、修订《美日防卫合作指针》(1997年),到共和党小布什政府借力小泉内阁遂行国际反恐战争,推动日本扩大在亚太及世界安全事务中的作用,是美国对日安全政策的一贯取向。民主党奥巴马特别是其第二任期以来,美国对日本的相关战略需求持续走强,在安全领域纵容日本的力度进一步加大。美国的这一政策内含诸多自相矛盾之处,带来多重复杂的地区战略影响,也使中国在战略安全上进一步面临压力。

放手日本在政治上摆脱“自我限制”、在强化军事实力的基础上持续扩大安全作用范围,是近年来美国对日政策的总体趋向,进入奥巴马第二任期以来尤其明显。2009年,民主党时隔八年再度入主白宫,基于国际战略格局与亚太地区形势的深刻变化,美国对日本强化安全角色的战略需求达到了空前强烈和迫切的程度。奥巴马政府“重返”亚太,在战略上将日本作为首要借重力量,而“制衡崛起中的中国”成为这一政策的主要着眼点。

(一)美国“纵日”政策的内在矛盾

为应对“阿米蒂奇报告II”所谓的“东亚战略变局”,美国依照实用主义原则、“势力均衡”的传统思路,借重日本推进“再平衡战略”,并为此不惜安全“纵日”。这一政策与全球化时代背景下国家关系的新模式相互脱节,与亚太地区形势的新现实格格不入,实际包含着诸多内在矛盾,其实施效果也正在偏离美国战略设计者最初的预期。

1.从美日双边关系看,美国在安全上的“纵日”与对日总体政策缺乏整合性

美国在安全领域对日本角色的空前提升,难以掩盖日本在美国全球、地区战略棋盘上的分量总体下滑的趋势。仅仅在安倍2007年下台到2012年再上台的五年间,中国对日经济总量之比从约80%上升到约140%。日本相对于中国的发展劣势所导致的直接后果,是中美相对于日美在经贸投资领域相互依存的显著深化,以及在全球范围内共同利益的迅速增长。无论是从强化“关注”的角度还是在扩大合作的积极意义上,中国都已经成为美国亚太战略的聚焦点。华盛顿的战略精英们开始越来越多地从美中关系、美国对华政策的思路来分析、讨论美日关系与美国对日政策。美国对日本安全作用的强化利用,是以多重意义上的对华重视为前提的。

在安全上“纵日”的同时,美国对日政策的其他方面并没有同步跟进。2005年面对日本发起的“争常”外交攻势,美国通过否决四国集团的安理会改革方案,间接地否定了日本的大国梦。面向2015年联合国成立70周年,美国也没有任何迹象表明会改变原有立场。美国不会以修改《联合国宪章》、删除“敌国条款”、出让部分政治权力为代价,赋予日本更高的国际地位。在地区经济秩序建构方面,美国甚至在挤压日本的战略空间。美国一向担心日本采取“在经济上将美国排斥出东亚”的政策。在以日本引领的“雁阵模式”崩溃后,1997年亚洲金融危机之际,日本曾提出建立亚洲货币基金的构想,遭到美国严厉打压。而今日本加入美国牵头的TPP谈判,可以看作是日本对美国主导地区经济合作的一种无奈的接受。当然,日本以此换取的是美国对其扩大地区安全作用的支持。

在双边层面,美国在放手日本强军、扩大地区安全作用的同时,在战略上却无意“放松缰绳”。美国认为,日本国内有一种意见,要把美国军事基地从日本国土上赶出去,这和中日钓鱼岛争端导致的后果一样,同盟内部将出现“裂痕”。这种意见希望美军从日本撤走,从夏威夷或关岛遥望、守护日本的安全,但这明显违反了美日两国之间“美国保护日本、日本提供基地”的最初协议,同时将大大拉升美军在海外驻扎的预算成本。而且,在东日本大地震后能源供求矛盾突出,以及因钓鱼岛争端对华出口下挫的背景下,美国利用页岩气出口和提供国内市场份额等方式,实际加强了对日本的影响和控制力。

2.从中美日战略三角看,强化美日同盟与构建中美“新型大国关系”存在结构性、“成长型”矛盾

美国“重返”亚太,在把握地区动态平衡的过程中维护主导地位、分享亚洲经济发展的红利是其基本目标。为达成目标,美国在亚太地区奉行以“同盟战略”与“美中合作”为支点的“双轴战略”。美国通过在“双轴”之间辗转腾挪,保持战略平衡,维护主导地位。而从“美中合作”一轴看,随着中国实力的增强,美国在实现经济增长、管控地区热点以及解决全球性问题方面,越来越需要中国的合作与配合,奥巴马政府对与中国构建中美“新型大国关系”的态度也越来越趋向积极。从这一角度看,“重返”或者“再平衡”确非美国亚太战略的全部。

从奥巴马入主白宫以来对亚洲外交的实践看,能否在中国与日本之间“维持微妙的平衡”成为决定其地区战略成败的关键。20144月奥巴马东亚之行,在宣布支持日本解禁集体自卫权、《美日安全条约》第五条适用于钓鱼岛的同时,充分展示了“平衡姿态”。

在中国全面崛起、日本谋求政治大国化的背景下,美国在中日之间的平衡术越来越带有“加法平衡”的特征。在支持日本扩大地区安全作用的同时,美国在人民币汇率、人权以及环境等全球性问题上对中国的指责有所减弱。在中国划设东海防空识别区问题上,美国的态度与日本的激烈反应存在明显的“温差”。更重要的是,中美之间始终保持着战略对话渠道的畅通,而且对话日益向纵深发展,越来越具有战略性。但是,就中美日战略三角整体而言,美国的“加法平衡”手法意味着中日之间战略缓冲空间的缩小、中美一边与美日一边结构性碰撞的加剧。

3.从美国地区战略看,对日政策与战略的其他部分不兼容,与其对战略整体效果的追求相背离

美国对日政策的最终效果,在很大程度上取决于日本方面如何反应。而鉴于日本战略主体意识日渐增强,美国的战略意图实际上很难在日本的政策与行为中得到“忠实体现”,而是被夹裹进“私货”。这在2012年以后尤其明显。安倍内阁充分利用美国的支持,推行以否认、美化侵略战争为价值观基础的大国化战略,将以“强军”为支点的大国化与意识形态的右倾化相互捆绑,在激化周边地缘政治矛盾的同时,也重新唤醒了东亚漫长历史上的恩怨离隙。美国为“重返”亚太而借重日本,原本是用来“解决问题”的,但在现实中日本自身却成了问题的一部分,在某些方面成为阻碍美国地区战略目标实现的障碍。

最为典型的是美国对日政策与对韩政策的相互排斥。韩国也是美国“重返”战略所倚重的对象,与日本、澳大利亚一道被美国列为“关键盟国”。但是,在现实中,美国“重返”过程中美韩同盟的作用明显受到日本因素的限制而难以充分发挥。韩国和日本都是“成熟的民主国家”、“都与美国有着极其重要的盟友关系”,现在却由于美国蓄意增强“一个激进的、推行历史修正主义的日本”的实力,而形成了“一个国家的利益压倒另一个国家的关切”的局面。原本是亚洲“最坚定的亲美力量之一”的“首尔保守派”开始与中国拉近距离,而这对美国的利益构成极大挑战。

对美国地区战略来说,最严重的是,美韩与美日的冲突使得美国推动这两大同盟实现战略对接、以美日韩三边合作主导东北亚安全的构想迟迟无法落地。在美国看来,“美日韩三边合作在后退,这对美国而言非常棘手”,“它使东北亚的安全合作变得困难”。

(二)美国对日政策的地区战略影响评估

美国对日政策带来多重复杂的地区战略影响,导致亚太秩序建构失去方向,地区安全格局中“日本因素”空前突出。中国在战略安全上进一步面临压力,中日关系正在进入地缘战略争夺加剧的新常态。面对挑战,中国应坚持持续增进与美国及周边国家之间共同利益的基本思路,深化中美战略对话,从推动地区秩序“进化”的视角强化地区多边外交。

1.亚太地区秩序建构失去方向,面临分裂、对立的风险

20年来,除去克林顿、奥巴马两届民主党政府在对日政策上曾经出现过短暂的“战略迟疑”外,美国总体上一直保持着以美日同盟为“基轴”处理亚太安全问题的思维惯性,其政策体现在进入奥巴马第二任期后达到高潮。但在日本奉行以“历史修正主义”为基础的大国化战略、对美政治自主意识空前高涨的背景下,美国“纵日”政策势必导致亚太地区大国战略因素上升,地区内固有矛盾被重新激活,“无极化”局面与多极化趋势相伴而来。战略安全因素还影响到地区经济合作进程。冷战后,作为大国战略妥协的产物,东盟曾长期“小马拉大车”,引领地区经济合作。目前,这一局面已经不复存在,跨太平洋伙伴关系协定、区域全面经济伙伴关系、中日韩合作等多个合作框架竞争相持,使得地区经济合作与安全领域一样,处于方向不明的状态。

美国在安全上的“纵日”政策造成严重的战略外溢后果。它不仅使日本的军事实力与地区安全作用得到强化,而且直接助长了日本的“历史修正主义”以及在周边外交中的强势姿态。安倍在二次执政后重拾“价值观外交”,推出“民主安全菱形”构想,直接将地区安全合作与意识形态价值观相捆绑。美国反恐战争期间曾经蓬勃向上的东亚地区合作、融合势头由此停滞,陷入分裂、对立的危险性上升。这种分裂、对立似乎在沿着几条边际展开:(1)“民主国家”与“非民主国家”之间,(2)“海洋国家”与“陆上国家”之间,(3)地区经济合作与安全关系之间,(4)同一个国家的对外经济政策与地区安全政策之间。

再进一步看,即使站在分裂、对立边际线同一侧的美国和日本,随着美国“纵日”政策的推进,也面临“同盟困境”的深化。面对中国崛起,美国选择日本作为“应对这一课题的最重要的盟国”。但由于所处的国际地位、地缘关系以及在华利益的不同,围绕“如何应对”这一课题,日美之间不可避免地存在着认知与政策上的差异,而且“差异在不断扩大”。美国“纵日”导致日本在周边争端中采取强硬政策,而事态的升级,反过来开始威胁美国自身的利益。中日岛屿争端,被美国战略研究界视为美日同盟的负面因素。在美国看来,“日本将尖阁诸岛(钓鱼岛)的防卫视为核心的国家利益,但美国很难发掘出尖阁诸岛的战略价值”。相反,中日岛争给美国带来风险,即被日本拖入危机、被卷入“与核国家的无谓的战争”之中。

2.地区安全中“日本因素”上浮,安全态势更趋复杂

美国纵容之下,日本的安全防务政策急剧变化。围绕集体自卫权问题,2013年版日本《防卫白皮书》的表述是,集体自卫权“超越了宪法第九条所规定的武力行使范围,是不被允许的”。但仅在一年之后,2014年版白皮书的相关表述却出现了颠覆性的变化:“可以得出的判断是,行使必要最小限度的武力是宪法所允许的”、“宪法所允许使用的武力,在国际法上有时是可以作为行使集体自卫权的依据的”。在强化军事硬实力方面,2013年版白皮书首次提到要打造日本“独立的军事力量”的概念。根据2013年底安倍内阁推出的《中期防卫力量整备计划(20142018)》,日本将对半数以上的军事力量进行重组,以提升独立机动性和战备状态,同时重点强化两栖作战能力,以为“偏远的岛屿”提供防御保护。在地区安全领域,日本重点与东盟国家、澳大利亚及印度构建“近似同盟的关系”,通过编制“民主安全网”,扩大地区安全作用。随着“武器出口三原则”的废弃、代之以“防卫装备转移三原则”,以及政府开发援助大纲的修订,日本对南海问题的介入逐步升级。

更重要的是,美国对日政策在激活了日本安全潜能的同时,并未能有效地安抚日本。所谓奥巴马在东京的“纵日”言论给日本“造成错误的安全感”的说法其实是伪命题,日本保守派战略精英们丝毫不会就此感到“安全”。2013年年底,美国国家安全委员会亚洲事务高级主任梅德罗斯曾对日本媒体表示,与中国建立“新型大国关系”“是美国更广泛的亚洲战略的一部分”。这一说法在日本引发强烈质疑:(1)美国“重返”战略的目的说到底是要“维护美国的全球领导地位”,政策路径包括“强化双边同盟”、“构筑更广泛基础上的军事存在”、“推进民主人权”等,而这些“无论怎么看都很难与构建美中新型大国关系相互兼容”。那么,中美“新型大国关系”与“重返”亚太战略的整合性究竟在哪里?(2)美中“新型大国关系”包含“相互尊重彼此的核心利益”的内容,可能直接对美国在钓鱼岛问题上“协防日本”的立场构成否定,或者至少相互矛盾。关键时刻,美国在日中之间究竟将如何取舍?

作为战后长年追随美国的小伙伴,日本对美国外交政策的实用主义本质体会最深,它要赶在美国真正衰退之前强化实力和立场,为自己找好出路,为包括“美中关系软着陆”前景在内的地区及世界的“战略变局”做好准备。日本也深知,奥巴马一边声明钓鱼岛适用安保条约第五条,一边又坚持对其归属“不持立场”,这就等于“答应日本帮忙保护原本并不一定属于它的东西”,明显不符合逻辑。为此,利用美国的“纵日”政策,日本开始主动将日美同盟作为其实现政治大国化的战略性工具加以利用,其安全视野明显在朝着“包括美国、但不限于美国”的方向拓展,这使得“美日同盟对中国力量”这一地区二元化安全格局呈现复杂走势。

3.美国自身也面临战略困境,地区控制力开始受到质疑

美国“纵日”并未达到预期效果,最终反倒使美国在一定程度上陷入战略困境。放行日本解禁集体自卫权、在岛屿争端中偏向日本一方,实际上限制了美国在中美日战略三角中的战略空间。过去美国之所以在钓鱼岛问题上采取模糊政策,目的在于想在中日之间留下回旋余地,“不同的时间和场合说不同的话,以此利用中日争端控制东亚国际关系,掌握在亚太地区的战略主导权”。这种模糊政策确实也使美国获得了一定的战略利益。2010年钓鱼岛事件后,日本民主党摇摆的亚洲政策开始向美国回摆,日美同盟重新成为日本唯一的战略选项;2012年“购岛”闹剧又为美国在普天间基地部署“鱼鹰”战机扫清了道路,使其“重返”亚太战略具有了整合性。但是,反过来,随着美国对钓鱼岛问题政策的“去模糊化”,其战略灵活性则越来越受到局限,在中日之间辗转腾挪的空间日渐狭小,被卷入争端的风险在加大。

在中日战略竞争加剧而美国对其中每一方又各有所求的背景下,美国要取得中日任何一方的合作与配合,势必要以提供更多的政治自主(对日本)或战略空间(对中国)为筹码。而且,对其中一方的“关照”,也就意味着下一轮对另一方的“关照”。从这一角度看,美国为日本解禁集体自卫权“放水”,不妨可以看作是它对过去一年来接受与中国共建“中美新型大国关系”的平衡。而从长远看,美国的这种政策最终将导致它对亚太局势控制能力的衰减,在纵容日本与自身衰退之间陷入恶性循环。

从中国角度看,面对美国“纵日”背景下多重复杂的战略安全挑战,需要以新思路有效应对“新常态”。美国对日政策造成的地区性战略影响将使中国在周边东、南方向长期承压,其中日本因素的作用日渐突出。日本借助美国支持,通过“军事崛起”迅速改变着战后以来长于经济科技、短在军事安全的国家力量结构。中日关系在保持经济技术合作的同时,正在进入长期战略相持的“新常态”。

对此,中国应将持续增进与美国及周边国家的共同利益作为应对挑战的基本思路。中国改革开放30多年来的长足发展,使自身与各相关国家之间利益相互持有、高度融合。这一物质基础所产生的外溢效果,有力提升了中国的地区及世界政治影响力,也有效分离了美日之间曾经长期重叠的“经济伙伴”身份与“安全伙伴”身份,使美日在华利益不再高度一致,战略战术上再难“铁板一块”、步调一致。而且,随着与中国共同利益的空前增加,美国、日本及其他周边国家继续奉行对华接触的基本政策也成为必然。中国应坚持这一基本思路,同时在具体做法上注重学习借鉴——如1977年“福田主义”出台后日本对东南亚的做法,以提高政策收效。

中国需要不断深化中美战略对话,引导美国更多地关注“如何维护地区及世界和平与稳定”,而非“如何维持美国的永久霸权”。中美之间不缺乏共同利益,也不缺乏战略沟通与设计能力,缺少的是战略互信以及基于不同历史体验的思维观念差异。中国应当从理论与实践两方面让美国认识到,多极化的地区及世界秩序对美国同样有益。

在对领土争端坚持主权原则的基础上,从推动地区秩序“进化”的视角强化地区多边外交。亚太安全困境的本质,在于美日同盟主导的地区架构越来越不能客观对应及有效应对包括力量对比变化在内的政治经济新现实,关键在于如何找到一种能反映新现实的多极、包容的合理架构,以及从现有架构向新架构的平稳过渡。这一“进化”或曰“重构”的过程不可能绕过广大中小国家。因为目前的秩序“已经不仅仅是‘美国制造’,上面还留有多个作者的印记,其中包括一些中小国家”。而且,未来的秩序需要反映包括中小国家在内多数国家的合理诉求——包括它们在中美日等大国之间维持战略平衡的诉求。为此,中国外交既需要大国博弈的战略思维,也需要地区多边合作的更多创意。

 
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