2009年3月5日,温家宝总理在政府工作报告中明确提出国务院同意地方发行2000亿元债券,地方政府发债正式提上议程
作者:    时间:2009-04-02

200935,温家宝总理在政府工作报告中明确提出国务院同意地方发行2000亿元债券,地方政府发债正式提上议程。事实上,关于地方政府发行债券的问题,学界在几年前就曾有过探讨。但当时主要是从完善地方政府财政权的角度出发,与这次的情境有着很大的差别。刘剑文教授认为,这次将地方政府发债提上议程,直接的动因在于金融危机发生以后,国家需要拉动内需,需要注入大量的资金。中央政府出钱当然是一大方面,但地方如何筹资也非常关键。在过去,地方的财政收入很大部分在房地产,而这次金融危机中受冲击较大的正是房地产。因此,允许地方发行债券,对地方拉动内需促进经济发展意义重大。更进一步看,这一举措也是推动中国的预算体制改革和财政民主建设的一个重要契机。

中央代发:应急举措后的意义

   根据《预算法》第28条的规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。因此,此次采取中央政府代发的形式来发行地方债券可以说是一个应急性的举措,借此绕开《预算法》中的规定。但是,刘教授指出,通过中央代发还有更深层的意义。第一,有利于确立地方作为主债人、还债人的身份。这就与“98金融危机”时中央政府通过向地方转贷的方式发行债券有很大区别。第二,通过中央代发,有利于中央政府发挥宏观调控的作用,尤其是在总量控制方面。第三,考虑到中国的地区差异和地区发展的不平衡,如果允许地方政府自主发债的闸门一旦打开,可能引发更大的经济和法律问题,而中央代发的方式可以更多地兼顾地区平衡。

地方发债:谨慎乐观后的隐忧

   刘教授指出,一旦国务院的提案经过全国人大审议批准,地方政府发债就涉及许多细化的地方。比如发行的具体条件是什么?谁是地方发行债券的主体?地方发行债券的用途是什么?发行债券的程序?利率如何确定?发行债券的风险如何规避?尤其是发行债券的风险,不仅包括偿还本金、利息的风险,而且必须考虑到可能引发的财政危机和对整个国民经济运行的影响。从当前的政治运行来看,地方官员在任期内如果允许发行债券,有足够的钱可用于基础设施建设,政绩可能很大。但拍屁股走人后,可能给继任者留下很大的负担,形成一个恶性循环。因此,债务风险的控制是关键中的关键。

   对此,刘教授提出,在能否允许地方政府发行债券、发行多少等问题上,全国人大要切实发挥其审批和监督作用;地方人大的作用主要在于对资金使用的监督方面。刘教授还提出,此次地方债券的发行最好结合特定的项目进行,以进一步完善预算的审批和监督。在我国,预算还停留在综合预算,项目预算很少,这使得人大难以真正发挥审批和监督作用。新中国成立以来,我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的,一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目;二是1992年三峡工程建设项目。而南水北调工程其投资总额达3500亿、国家大剧院50亿的预算,都未提交全国人大审议批准。此次涉及的“四万亿”投资计划、2000亿的地方债还都只是一个抽象的数字,只有落实、分解到具体项目之中,才能更好地发挥人大的审批和监督功能,让纳税人更好地参与其中。

地方发债:改革契机和深远影响

   刘剑文教授指出,在某种意义上,地方政府发债可以看做是地方向中央提出财政分权的尝试或途径之一。在行政主导的模式下,财政分权主要是通过国务院及其部门制定的相关规定予以调整。例如1994年实行的分税制,也只是在行政法规的层面。这意味着国务院可以随时调整中央与地方的比例。这种分权显然具有不确定性。在过去几年,中央的财权呈现出越来越集中的态势。像前段时间的燃油费改税问题,在实质上就是将地方收入改为中央收入。这次允许地方政府发行债券,可以说是金融危机下中央为了调动地方积极性而采取的措施,而中央与地方的财政权的合理划分,还需要相关法律的制定、修改和完善。

   从长远来看,赋予地方政府发债权是地方财政权的重要内容。而这次由中央代发的形式实际上是绕开了《预算法》禁止地方政府发债的规定,并没有直接赋予地方政府发行债券的权力。当然,我国《预算法》的修改有一个过程。刘教授建议,可以允许地方发行债券,但要通过但书的方式加以限定,确保中央在宏观调控和重大事项上的权力,尤其是全国人大的审批权。他指出,发债权既是权力,也是责任。但目前主要强调的是权力,还不是责任。关键在于推进财政民主,让大家都能参与其中,让事情做得更科学、更合理。

   温总理讲,国家财政涉及的“不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。在这五年,我要下决心推进财税体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益”。财政不仅是政府经济收入与支出的反映,更体现了经济资源在国家和公民之间的分配,涉及一国基本的政治决定过程。刘教授指出,财政民主是政治民主和经济民主的统一,就是要求政府依法按照民众意愿,通过民主程序,运用民主方式来理政府之财。财政民主化程度越高,资金使用中的腐败就越少。这体现为人民代表大会对重大财政事项的审查决定权,当然其中也包括预算审批权;也要求提供给公民更多的参与表达机会,将代议制度中的民主延伸到决策选择中。此次地方政府发行债券,可以说是推动财政民主建设的一个很好的契机,在具体落实中应该更充分地考虑纳税人的参与,尤其是在项目的论证、监督方面更好地发挥来自社会的作用。

 
 
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