高校债务危机迷局调查
 
作者:□本报记者 金辉    时间:2009-04-07

  在连续三年的全国“两会”上,高校债务问题都成为来自教育系统的代表和委员们讨论最多的话题。今年一月份,教育部明确表示,今年的工作要点之一,是“开展化解高校债务风险工作”。这是教育部首次将“化解高校债务风险”列入年度工作要点。

  大规模扩招使高校债台高筑

  在今年“两会”上,来自宁夏的全国人大代表吕新萍在发言时说,目前,宁夏高校债务已达15亿元,其中银行贷款12.66亿元,每年新增利息8800万元,自治区财政每年仅能安排一定比例的贴息。全国政协委员、天津师范大学校长高玉宝也表示,他所在的天津师范大学一个月还利息就要1000万元。2007年全国政协公布的一份调查报告显示,全国高校贷款总额达2500亿元。

  2007年吉林大学的一份征集解决学校欠债方案通知,第一次使全社会认识到高校债务问题的严重性。在通知中,吉大方面公开承认,2005年起(吉大)每年支付利息多达1.5亿—1.7亿元,导致“学校资金入不敷出情况日趋严峻”,“学校迫切需要向广大师生征集具有建设性、操作性强的合理化建议”。这是全国高校中第一个公开承认负债累累的学校,事实上欠债的高校何止吉大一家,河北廊坊的东方大学城投资规模达50亿元,广州某大学城总投资120亿元,江苏等地一些大学城投资最少也在40亿—50亿元。

  这么大的一笔债务究竟从何而来?高校存在着巨大的债务黑洞,政府也非常重视。2007年5月,全国政协副主席张梅颖率团前往重庆、湖北等地对30所高校进行过一次专题调研。调研报告显示,1998年高校布局调整和1999年开始的大规模扩招是导致高校债务急剧攀升的重要原因。

  记者调查发现,从1998年开始我国高等教育的发展突飞猛进,1998年全国高校招生总人数为108万,而2008年这个数字已经达到了599万,在短短的几年之内中国大学生的数量实现了跨越式发展,全国大学数量也从10年前的1000所左右发展到目前的接近1600所。福建社科院林莉博士指出,在高校快速扩张过程中出现了校园拥挤、教室紧张、设备不足、师生比攀高、食宿条件低劣等现象,严重制约了高校的发展步伐。虽然国家每年都在加大对教育的投入,但是根本无法满足高校快速建设的步伐。

  在中国公立高等教育系统求“资”若渴的时候,中国国有商业银行系统也正在焦急地为日益增加的库存贷款资金寻求出路。在政府主管部门的鼓励下,高等学校与国有商业银行之间突破了以往的基本存储和简单信贷关系,以“银校合作”的方式开始了全面的互动合作。数据显示,扩招以来国内高校教育投入共增加5000多亿元,其中政府投入了500多亿元,银行贷款就占了2000多亿元。

  高校债务问题已经严重影响了高校正常的教育和教学秩序,全国政协委员、福州大学副校长范更华教授说:“目前有不少高校的资产负债率已进入了财务高风险区域,个别高校为还款付息,一度压缩其他开支,甚至开始限制专职教师工资、奖金和福利待遇的提高,在留住人才方面失去了很多优势,直接导致教育质量下降。”

  目前高校化解债务的途径

  面对即将到来的还贷高峰期,各高校只能各显神通。专家指出,目前高校化解债务的方法主要有四种。第一种,地方政府出面,直接拨款给予补贴,或给予政策扶持,或牵头协调各方;第二种,以土地置换获取收益偿还贷款,这是当前中国贷款高校最普遍的做法之一,尤其是一些贷款额度较高的省份,如江苏、河南、辽宁、浙江、江西等,更是出现了全省性的土地置换风潮;第三种,以银团贷款的方式进行债务重组,江苏、河南、山东等省的高校开始与银行合作,积极探索以银团贷款方式进行债务重组的新路子,以降低高校和银行双方的风险;第四种,调整贷款结构,变短期贷款为长期贷款,变商业性贷款为政策性贷款,辽宁省与湖北省就将各自省属高校总额分别为73亿元和81亿元的短期贷款打包置换成国家开发银行的长期贷款。

  债务解决方法探析

  林莉认为,我国的高校贷款实属我国高等教育规模急剧扩张而各项投入又严重不足的情况下出现的应急之举,是在各项工作准备都很不充分的情况下仓促启动的,既无事先的制度设计,更遑论相关的法律规范,政府责任也因此流于无形。高校基础设施产权归属政府,又是具有一定公共性的准公共产品,政府理应承担起主要的投资和管理责任。高校贷款负债本身就是政府经济政策的产物,这笔历史包袱却要非营利性的高校来背,显然有失公允。另一方面,作为一项新生事物,贷款办学在事前既无详细的制度设计,在事后又缺乏相关的管理经验,于是出现了大量管理问题。今天,各级政府或直接拨款还贷,或给予政策扶持,或牵头协调各方,这些伸向高校的援助之手,是政府积极承担责任的表现。

  21世纪教育研究院副院长、上海交通大学教授熊丙奇认为这些措施既有其合理的一面,又存在着不足的地方。熊丙奇认为,政府直接拨款给高校偿还债务其合理之处在于,由于国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例还不足4%,政府替高校还债是在为其以前的行为“买单”。不合理之处在于,有的高校在买地、扩建学校、进行基础设施建设的决策和实施过程中缺少监督和透明性,比如高校作出的买地盖房等决定是否经过科学民主研究,高校的校园为什么一定要建设这么大,学校是否有必要花几千万修校门,学校的发展是否完全用于教学目的等等,许多事情都缺少外部的监督和管理。在权力监督机制缺位的情况下,存在着巨大的权力寻租空间,这就为腐败提供了可乘之机。如果政府没有经过调查就匆匆为这些高校“堵窟窿”的话,那就是拿老百姓的钱去为政绩工程、形象工程和腐败行为“买单”,将助长腐败的蔓延。

  熊丙奇还认为,如果政府出钱为那些买地、盖楼、搞政绩工程的高校“买单”的话,对那些精打细算的学校来说很不公平。让人感觉政府是在纵容高校借债“跑马圈地”,那么很可能导致没有进行基建的一些学校卷入到轰轰烈烈的建设之列。

  部分高校通过土地置换不但还清了债务,还有余额,许多高校竞相效仿。熊丙奇认为以土地置换收益还债的方式在法律层面上是不合理的,是违法的。记者也注意到,针对高校“土地置换”方式“卖地还债”,国土资源部就曾经明确表示,高校用地为教育用地,属国有划拨土地,按照现行法律规定,划拨的土地转让或改变用途必须经依法批准,土地出让收入实行收支两条线管理,高校不得擅自转让国有划拨土地。也就是说高校既没有做主卖地的权利,更没有卖地收益的支配权。高校将教育用地变为商业用地显然是一种违法的行为。

  而针对变短期贷款为长期贷款,变商业性贷款为政策性贷款的方法,熊丙奇认为这种方法只是减少高校偿还利息的数量,但是债务还是依然存在的。这种“金融置换”通过技术性操作手法,只是暂时缓解了高校偿债的阶段性压力,其本身并没有化解而仅是转换了风险。即使原来商业性短期贷款的巨额债务压力,“转换”为国家政策性银行长期贷款的潜在风险,实质上并没有从根本上解决债务问题。

  高校可否打破政府垄断?

  在采访过程中,林莉和熊丙奇都认为,把民间资本引入中国的高等教育中或许可以为化解高校巨额债务提供另外一种参考。林莉认为,高校办学也可以采取公私合营的方式,民间资本参与进来可以替高校偿还一部分债务,改变公办高校百分之百由国家出资办学的模式。熊丙奇认为,义务教育应该是由国家完全负责,但是包办高等教育对于国家来讲是一笔沉重的负担,目前国家无力完全负担全部公立高校所需费用,高校债务危机就是一个突出证明。而且从国外经验来看,公立高校在各国所占的比重并不是很高。进行打破公立高校完全由政府包办,实现高校投资多元化也是化解债务的一个不错选择。

  在这次“两会”上,教育界一位知情人士透露,国务院已经有了高校负债解决方案,目前已征求过意见。财政部教科文司司长赵路表示,国家对高校欠债十分重视,今年的高校财务工作会议将可能有一些重大政策出台。

 
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