中国地方负债与地方政府体制之变迁
作者:    时间:2009-04-02

或许从经济学的视角来看,任何政治制度的安排,其实都不过是一种有关经济权力、经济资源的配置方式。这种配置模式随着时间而发生变化的过程,主要受制于各国家因资源禀赋不同而形成的客观条件和各国内在的组织动员机制及与之相适应的经济发展战略选择的影响。在制度变迁的过程中,财政负债而造成的压力无疑是一个最为关键的因素,它是客观条件作用于决策者的主观战略选择之最为直接而有效的“中介机制”。

中国地方负债及其原因

   1994年中国实行分税制以后,中央财政收入有了持续而稳定的增长,这不仅增强了中央政府的宏观调控能力,而且为后来的财税体制改革准备了条件。但毋庸讳言的是,县乡两级财政从上世纪90年代开始,特别是自分税制实施以后就逐渐陷入困境,据各方统计的数据,其负债规模当在一万亿元人民币以上。中国地方政府为何形成如此巨额的负债规模?

   其原因大致有二:其一是现行层层分割的财政分权体制,即每一级政府“主刀”,“分割”本级政府与下级政府的财政收入,基层政府处于财政资源分割的最低端,缺乏稳定的财政收入。其二是地方政府缺乏健全的财政监督机制,特别是乡镇一级政府,没有设置人大常委会等常设性的监督机构,政府的财政支出行为缺乏硬性约束。

   从更深层次看,“政府主导、发展优先”的国家战略选择也是我国城乡差距加剧、地方负债扩大的重要原因之一。建国初期所制定的经济发展战略(经济学学者称之为“赶超型”发展战略)需要加大国家对于农村地区的财政汲取能力,县乡等基层政府机构的人员遂因此而不断膨胀。此种战略抉择也会诱使政府将紧缺的财政资源投向边际生产效率高的城市工商业地区,而不是人口众多且边际生产效率低的农村地区。即使在今天,农村基层政府依然承担了“实施计划生育”、“维护社会稳定”等重要职能,这种基本国策定位必然会限制基层政府,特别是乡镇级政府的人员精简等改革计划。尤其是在我国废除了农业税、农业特产税和教育费附加之后,单纯依靠农业的乡级政府其财政收入上几近于枯竭。

中国地方负债所引起的制度变迁

   从历史上看,我国地方政府的层级构架,除了1975年宪法设置了地级市之外,其他几部宪法包括现行宪法即1982年宪法都仅仅设置了“省(直辖市、自治区)—县(区)—乡镇”三个政府层级。但实际上,我国自建国初期起就已有“市领导县”体制的先例,后来这种地方体制在60年代、70年代,特别是80年代的“地市合并”之后逐渐达到高峰。我国推行“市领导县”体制的初衷,最初是为了“密切城市农村的结合,促进工农业的相互支援,便于劳动力的调配”,后来则是为了“调整地区建制,减少行政层次,避免重复设置”。

   但是,此种地方体制的推行,在客观上造成了两个效果:其一,在现有财政分权的格局中,地级市成为介于省级政府与县级政府之间的一级政权实体,而不是如地区行署那样仅仅是省级政府的派出机构。它掌握了省以下财政资源分割的实际控制权,必然诱使省以下的政府财政资源向城市,特别是向地级市集中。其二,在中央政府与省政府向县乡政府实行财政转移支付的过程中,地级市可能会起到一个“截留”的作用,削弱其政策效果。

   针对地方负债问题,我国中央政府近年来采取了一系列有力措施,其中最为典型者即为“省直管县”的财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。前者旨在消除地级市的“截留效应”,对于缓解地方负债具有“开源”效果;后者旨在强化对乡级政府的支出控制,具有“节流”效果。当然,依据财政部通知的精神,实行“乡财县管”要遵循“三不变”,即乡镇政府管理财政的法律主体地位不变,财政资金的所有权和使用权不变,乡镇政府享有的债权和承担的债务不变,等等。

   由上所言,在地方负债的财政压力下,我国的地方政制已经体现出某种变迁的“迹象”:“省直管县”的财政管理体制是否会导致“市领导县”体制的衰落?“乡财县管乡用”是否会引起乡镇一级政府最终被取消?这些问题均已引起理论界的广泛争议,甚至是引发某些学者的合宪性、合法性之质疑。其实,如果我们将地方政制视为一种因应客观经济条件与主观战略选择需要的制度安排,就会更能理解中央政府的此种制度改革之举措。

   财政上“省直管县”的推行,并未违反宪法文本所设置的地方政制构架,反而是更加符合宪法文本的含义,其最为直接的效果可能是增强了中央政府与省级政府之财政转移支付的政策效应。至于“乡财县管乡用”,它是中国在废除农业税、农业特产税及教育费附加后乡镇政府职能大幅减少条件下,为控制其财政支出所作的制度改革,虽然未必能够根除基层政府的非理性财政行为,但是在现阶段依然不失为一种有效的控制方式。

中国未来地方政制变迁的路径选择

   胡锦涛总书记在十七大报告中提出:“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。深化预算制度改革,强化预算管理和监督,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力。”这一段话深刻指明了中国未来地方政制变迁的方向。我国未来的地方政府体制改革,应当依据当前国家财政资源依然非常紧缺的基本国情,逐步消除城乡在社会保障等基本公共服务方面的差距,以期实现基本人权之均等保护的目标。

   但是,在国家财政实力足够充裕之前,“城乡分治”体制可能将不得不予以继续维持;为了促进区域经济的均衡发展及维护社会公平,则改变现有地方政府财力过度向城市倾斜的“市领导县”管理体制,在现阶段至为重要。为此,全面推行“省直管县”体制,对于“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”具有重要意义。关于农村地区的“镇政府”,它本身是建立在一定的工商业基础之上,需要当地政府提升公共设施等基本公共服务水平以促进经济平稳增长,因此不仅不能予以废除,反而应该予以加强,使其在日后承担起城乡基本公共服务均等化供给等重要职能。至于农村地区的“乡政府”,因其在现代税制下财政收入将日渐萎缩,而其财政支出行为却又难以控制,因此由镇代管甚至直接转换为县级政府的派出机构亦未尝不可。

   从宪法学的视角来看,正常的宪法变动主要有“宪法修改”与“宪法变迁”两种形式,后者是指在宪法文本保持不变的条件下,由释宪机关、立法机关等宪法实施部门通过宪法解释、法律制定或修改等方式而使宪法条款的原有含义发生实质性变迁。“宪法变迁”的正当性、合理性在于,宪法条款本身具有高度的抽象性与开放性,对于社会变迁当有一定的包容性,故而无需通过频繁的宪法修改实行制度变革。但是,这种宪法变动形式也有违反宪法的可能性,故而需要保持在宪法文义允许的范围之内;如果某一制度变革可能会与宪法文义明显相悖,则宜采取宪法修改的方式。

   因此,中国未来地方政制的变动,于“深化预算制度改革,强化预算管理和监督”以及加强财政监督与审计监督,乃至于“全面推行‘省直管县’体制”等各方面,都可以采取法律法规及其他规范性文件之制定、修改等“宪法变迁”方式,而在乡级政府的裁并及直接改制为县政府派出机构等方面,则宜采取“宪法修改”方式。

 
 
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